Por Ryan C. Berg en CSIS
Durante el último mes, la administración Biden ha presidido un cambio radical en la política estadounidense hacia Venezuela. El reciente levantamiento de las sanciones al régimen de Maduro es la alteración más significativa de la política de Venezuela en los últimos años, junto con los vuelos de deportación de rutina que comenzaron el mismo día del alivio de las sanciones para hacer frente a un torrente de migración irregular venezolana. Atrás quedó la política de “ presión máxima ” que Biden heredó de su predecesor, que había obtenido apoyo bipartidista en el Capitolio. Desde sus primeros días, la administración Biden manifestó su malestar con una campaña de máxima presión y su intención de levantar las sanciones a cambio de concesiones del régimen de Maduro hacia una elección libre y justa.
La política de flexibilización de las sanciones de la administración Biden alcanzó su punto culminante a mediados de octubre. Utilizando su influencia legada, la administración Biden participó en más de un año de negociaciones encubiertas con altos funcionarios del régimen de Maduro, organizadas por el Gobierno de Qatar. El 17 de octubre en Barbados, el régimen de Maduro y la oposición política de Venezuela celebraron la firma de dos acuerdos parciales , acordando algunos elementos básicos de unas elecciones presidenciales más libres y justas en 2024, como la presencia de medios de comunicación independientes, misiones internacionales de observadores electorales, y, más importante aún, el derecho de ambas partes a elegir a sus candidatos de acuerdo con sus propios procesos internos. Luego, la oposición celebró sus elecciones primarias internas pocos días después de firmar los acuerdos parciales.
Bajo la administración Biden, las negociaciones previas de la oposición con el régimen de Maduro produjeron ligeras alteraciones en la arquitectura de sanciones de Washington a Caracas. Por ejemplo, tras la reanudación del diálogo entre la oposición y el régimen de Maduro en noviembre de 2022, la administración Biden emitió una licencia especial para Chevron , la última gran petrolera estadounidense en Venezuela, para reanudar sus operaciones y exportar crudo a Estados Unidos a cambio. para que el régimen pague la deuda contraída con la empresa. Sin embargo, a diferencia del alivio gradual de las sanciones del pasado, la administración Biden optó por corresponder a los acuerdos de Barbados “[haciendo] algo grande desde el principio”, según un alto funcionario.
El alcance del alivio de las sanciones sorprendió a muchos analistas, ya que representa el regreso total del régimen de Maduro a los mercados internacionales de petróleo y gas, los mercados del oro y los mercados secundarios de negociación de bonos por un período de seis meses, sujeto a renovación. Monetariamente, esto probablemente equivaldrá a miles de millones en ingresos adicionales para Maduro, lo cual es fundamental para su capacidad de participar en políticas clientelistas de cara a un año electoral, con aumentos salariales para la base asediada del sector público del chavismo probablemente como una prioridad.
La administración Biden siguió al anuncio del alivio de las sanciones con una declaración del secretario de Estado, Antony Blinken, en la que expuso condiciones y expectativas adicionales de Estados Unidos. Específicamente, Blinken transmitió un “entendimiento” de que Maduro liberaría a los presos políticos (el régimen mantiene injustamente a cientos de presos políticos, así como a varios ciudadanos estadounidenses) y definiría un proceso para levantar las prohibiciones de múltiples candidatos que bloquean arbitraria e ilegalmente a una oposición política seria en Venezuela. , incluida la prohibición de la ganadora de las primarias de la oposición, María Corina Machado.
Sin embargo, la ausencia de un lenguaje explícito a este efecto en los acuerdos de Barbados (los acuerdos se refieren a que se permita postularse a candidatos que “cumplan con los requisitos de acuerdo con la ley venezolana”) se presta a una interpretación alternativa. La administración Biden no pudo asegurar el “entendimiento” del régimen de Maduro sobre las condiciones para el alivio de las sanciones, especialmente la irritante cuestión de las prohibiciones de candidatos. Sobre esta interpretación, la administración Biden emitió en cambio una declaración que abordaba las expectativas estadounidenses, que el régimen no había aceptado durante las negociaciones.
Las acciones del régimen de Maduro desde que se firmaron los acuerdos parciales han ofrecido más evidencia a favor de esta interpretación. Si bien el régimen no intervino para clausurar por completo las primarias organizadas independientemente por la oposición, ha seguido un curso de acción que puede interpretarse como una violación de los acuerdos de Barbados, tanto en espíritu como en los hechos, apenas unos días después de su firma. El régimen censuró, acosó e intimidó a los medios de comunicación que cubrían las primarias , al tiempo que cerró Internet para impedir la transmisión de los resultados de las elecciones por parte de la comisión de las primarias. El día de las elecciones, hubo múltiples informes de matones del régimen que intimidaban a los votantes , disparos en los colegios electorales y urnas robadas . Después de anunciar la victoria de María Corina Machado con un abrumador 92 por ciento de los votos, el régimen de Maduro rápidamente inició una investigación sobre el proceso de primarias, calificándolo de “megafraude”. La Corte Suprema controlada por el régimen procedió a “suspender” los resultados, una anulación que carece de efecto legal dado que la oposición organizó sus primarias independientemente de las instituciones estatales controladas por el régimen.
Sin embargo, el régimen de Maduro puede intentar forzar una “rehacer” las primarias con un resultado más propicio para permanecer en el poder. En las últimas semanas, el régimen ha arrastrado a los principales organizadores de las primarias ante el fiscal general. Como parte de su investigación, el régimen de Maduro ha exigido a la comisión primaria que entregue información sobre los casi 2,5 millones de personas que participaron. El presidente de la Asamblea Nacional, Jorge Rodríguez, cuestionó estas cifras al insinuar que el chavismo había colocado agentes dentro de los lugares de votación de la oposición para monitorearlos.
La interferencia en el proceso de selección interna de la oposición no sólo viola los acuerdos de Barbados en espíritu y también en los hechos, sino que el ambiente de intimidación se remonta a uno de los momentos más desgarradores de venganza política en la memoria reciente de Venezuela: la llamada Lista Tascón. Ante la perspectiva de su destitución en un referéndum revocatorio en 2003, el gobierno del ex presidente Hugo Chávez hizo pública una lista de quienes firmaron a favor, procediendo a despedirlos de cargos públicos, negarles trabajo, recortarles beneficios y declarar que había cometido “actos de terrorismo”.
Analizando los cálculos de Maduro
La pregunta clave es por qué el régimen de Maduro atacó tan descaradamente las primarias de la oposición cuando hacerlo conllevaba un riesgo claro: la reimposición de duras sanciones estadounidenses. Después de todo, el levantamiento de las sanciones por parte de la administración Biden traerá consigo una ganancia inesperada de dinero en efectivo. Pero las primarias de la oposición no fueron sólo sobre la oposición; le manifestaron varias verdades importantes a Maduro.
En primer lugar, las acciones de Maduro evidencian una conciencia de lo impopular que es, no sólo entre la oposición, sino también dentro del chavismo. Decenas de personas hicieron cola en los bastiones tradicionales del partido gobernante para votar en las primarias de la oposición, lo que demuestra una profunda fuente de apoyo a Machado. Según una encuesta reciente , Machado mantiene una amplia base de apoyo, incluso entre quienes se identifican con el partido gobernante. Ante esta realidad, “Maduro concluyó que es mejor la pobreza que la derrota”, en palabras de un destacado estudioso de los regímenes autoritarios. En segundo lugar, a pesar de las ganancias esperadas derivadas de una economía libre de sanciones, Maduro puede estar calculando que seis meses de alivio son insuficientes para impulsar sus cifras en las encuestas a través de un aumento esperado en el gasto social para la base del chavismo. Por lo tanto, al presenciar el enorme éxito de las primarias de la oposición, el valor del alivio de las sanciones para la favorabilidad de Maduro y sus esfuerzos de reelección puede haber disminuido en sus cálculos. Maduro corre el riesgo de perpetuar un círculo vicioso: gran parte del incentivo económico del alivio de las sanciones estadounidenses reside en la interpretación que hace el sector privado de su compromiso con los acuerdos de Barbados.
Pero la respuesta temprana de la administración Biden a las violaciones de los acuerdos de Barbados también le reveló varias cosas a Maduro. Cuando se les preguntó directamente sobre la “reactivación” de las sanciones, altos funcionarios de la administración dijeron que su definición de “reactivación” no significa una reversión al status quo ante. En cambio, la administración Biden ha declarado que se reserva el derecho de volver a imponer sanciones selectas en consulta con el Congreso y la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro. La administración Biden podría imponer sanciones individuales o, menos probable, sanciones sectoriales dirigidas a sectores menos estratégicos que el petróleo. En lugar de enviar un mensaje claro a un adversario sobre los riesgos precisos de sanciones en caso de incumplir el acuerdo, Maduro interpretará tales declaraciones como una invitación a correr riesgos. Después de todo, si hay algo mejor que una reversión al status quo ante –con el que el régimen había aprendido a vivir, aunque incómodamente– la definición de “recuperación” de la administración Biden es una mejora neta para Maduro. Todo esto significa que el costo de la represión de Maduro para evitar el cambio político acaba de abaratarse. Maduro podría estar considerando revelar el engaño de la administración Biden, dada su capacidad para generar flujos migratorios que podrían causarle dolores de cabeza a Biden en las elecciones presidenciales de 2024. De manera más inmediata, probablemente prohibiría más vuelos de retornados en un momento en que aproximadamente 50.000 venezolanos cruzaron la frontera sur el mes pasado, la nacionalidad más numerosa que aparece en la frontera.
Además, como muchos adversarios estadounidenses, Maduro tiene una comprensión muy precisa de la democracia estadounidense, específicamente de las presiones que enfrenta Biden en su candidatura a la reelección. El precio del gas en el surtidor es un tema de campaña perenne (reafirmado por los resultados de mitad de período de 2022 ) y la administración Biden está ansiosa por obtener cualquier impulso adicional para la seguridad energética, habiendo puesto el ojo en las reservas de Venezuela desde la invasión rusa de Ucrania. El propio Maduro ha estado promocionando la contribución de Venezuela a la seguridad energética global durante años, con un público principal en mente. No importa que la infraestructura petrolera de Venezuela sea tan decrépita que difícilmente pueda aumentar los flujos y contribuir a una mayor seguridad energética, y que el precio del petróleo se fija en gran medida en el mercado global y no en el mercado interno de cualquier país. Maduro parece estar desafiando a la administración Biden a incurrir en los costos de volver a imponer sanciones petroleras en medio de una elección presidencial estadounidense muy disputada.
Mientras contempla su fecha límite autoimpuesta, la administración Biden probablemente decidirá que la discreción es la mejor parte del valor. Después de todo, optar por retirar las sanciones menos de dos meses después de la importante alteración de la arquitectura de sanciones por parte de Washington sería una señal de un fracaso estratégico de la política de la administración Biden hacia Venezuela. De hecho, los mensajes de la administración Biden sobre las descalificaciones de candidatos ya han puesto de manifiesto la probabilidad de que la administración opte por no volver a imponer sanciones antes de la fecha límite de finales de noviembre. La declaración del secretario Blinken enfatiza la necesidad de un “cronograma y un proceso para la reinstalación acelerada de todos los candidatos”, incluido Machado, para fines de noviembre, no el levantamiento real de todas las descalificaciones de candidatos. (Esta distinción con una diferencia ha sido objeto de malentendidos habituales en los medios).
Esta es una posición perfectamente plausible en un país con un Estado de derecho firme y procesos administrativos discernibles, donde las apelaciones de los candidatos a su descalificación seguirían un curso legal determinado. Sin embargo, en Venezuela, el cronograma y cualquier proceso asociado para levantar las prohibiciones de candidatos serán determinados por Maduro y una pequeña camarilla de élites chavistas. Por lo tanto, el “cronograma y el proceso” para los cuales la administración Biden busca claridad dependen enteramente de Maduro, lo que equivale a un pronóstico de cuándo pretende tomar una decisión ejecutiva sobre la cuestión de las prohibiciones de candidatos. Trazar un camino para el proceso de toma de decisiones no debería representar un desafío para Maduro (un proceso que probablemente no resulte en el levantamiento de las prohibiciones de candidatos) y al mismo tiempo permitirle retrasar la decisión en sí y seguir embolsándose los beneficios del alivio de las sanciones mientras tanto. En otras palabras, Maduro puede estar apuntando a ganar dos veces al ofrecer un “proceso de vía” falso y al mismo tiempo impedir que Machado, su oponente potencial más formidable, se postule. Así como volver a imponer sanciones semanas después de levantarlas representaría un fracaso para la administración Biden, también lo sería brindar alivio sin una vía creíble para eliminar las prohibiciones de candidatos.
Es probable que Maduro esté calculando que puede garantizar su victoria y, al mismo tiempo, mantener sus compromisos lo suficientemente opacos como para poder asegurar permanentemente cierto alivio de las sanciones (una condición necesaria a largo plazo para reactivar la economía de Venezuela), incluso si la administración Biden sigue adelante con su versión de snapback y reimpone sanciones selectas. Ciertas acciones performativas han ayudado a Maduro a lograr este fin. Las ONG han visitado el infame centro de detención de El Helicoide, donde se mantienen prisioneros políticos, aunque ningún ciudadano estadounidense detenido injustamente ha sido liberado desde los acuerdos de Barbados. De hecho, el régimen de Maduro supuestamente ha tomado a un nuevo prisionero político estadounidense desde que firmó el acuerdo. Representantes del Centro Carter visitaron este mes para discutir la posibilidad de una misión de observación electoral, aunque no se acordó nada firme. Mientras tanto, un Maduro recientemente liberado ha buscado acuerdos petroleros con China, su patrón autoritario, poniendo en duda a los mayores beneficiarios del giro de las sanciones de Washington. Mientras que Chevron logró reanudar la producción de alrededor de 100.000 barriles de petróleo por día con destino a Estados Unidos tras su licencia especial en noviembre de 2022, PetroChina, la segunda petrolera más grande de China, cerrará pronto un acuerdo para importar 265.000 barriles de petróleo venezolano por día . .
Volver a la mesa de dibujo
A medida que se acerca la fecha límite de finales de noviembre, las acciones de la administración Biden también revelarán mucho sobre la viabilidad de su teoría operativa del cambio en Venezuela y lo que considera los intereses estadounidenses más importantes en el país. Los funcionarios de Biden siempre han sostenido que el camino más realista hacia el cambio es un acuerdo negociado que conduzca a unas elecciones libres y justas . Sin embargo, dada su popularidad, su contundente victoria y su mandato democrático, es dudoso que muchos en la comunidad internacional reconozcan el resultado de una elección en la que Machado tiene prohibido postularse . Si, como se esperaba, Maduro no permite que Machado se postule, la administración Biden debe sopesar hasta qué punto está dispuesta a utilizar cualquier influencia que le quede para luchar por su descalificación o fomentar la “flexibilidad” y seguir adelante con su candidatura con la esperanza de una sorpresa electoral. . Algunos han discutido una estrategia de oposición (dudosa) inspirada en las elecciones para gobernador de 2021 en el estado de Barinas , presentando a un supuesto candidato de oposición probablemente aprobado por Maduro y sin prohibición de postularse.
En segundo lugar, la decisión de la administración Biden revelará lo que cree (o más probablemente, espera) sobre el estado de la industria petrolera de Venezuela y si la petrolera estatal Petróleos de Venezuela, SA, puede apuntalar la seguridad energética en el país más importante. Contextos: la campaña de reelección de Biden en 2024. A pesar del canto de sirena de Maduro sobre la seguridad energética, hay fuertes razones para revisar la suposición errónea de que una Venezuela libre de sanciones podría producir algo más de 1 millón de barriles de petróleo por día. La producción de petróleo de Guyana pronto eclipsará a la de Venezuela. Más allá de la obvia necesidad de aumentar la producción interna estadounidense, el vecino democrático de Venezuela parece una apuesta más segura para reducir los precios del petróleo en el largo plazo.
El 30 de noviembre representa una prueba masiva de credibilidad para la política de la administración Biden en Venezuela. Esto ocurre en un contexto en el que la administración enfrenta una letanía de otras pruebas de credibilidad a nivel mundial: Ucrania, Taiwán, la crisis entre Israel y Gaza y ahora Venezuela. El reciente secuestro de otro ciudadano estadounidense por parte del régimen de Maduro hace que ésta sea una prueba aún más dura de la determinación de la administración.
La administración Biden apostó mucho, conociendo el extenso historial de negociaciones de mala fe del régimen de Maduro. Hasta ahora, esa apuesta no ha dado frutos con ninguna reciprocidad por parte del régimen. Al permitir que continuaran las primarias de la oposición, el proceso le manifestó a Maduro algunas verdades duras sobre el contexto electoral en 2024, lo que provocó la reciente avalancha de acciones para desacreditar las primarias y frenar el entusiasmo de los votantes. Ahora, la administración Biden enfrenta una serie de decisiones difíciles sobre la reversión de las sanciones apenas unas semanas después de levantarlas y, en términos más generales, la credibilidad de su teoría operativa del cambio en Venezuela.
Ryan C. Berg es director del Programa de las Américas y jefe de la Iniciativa Futuro de Venezuela en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales en Washington, DC.
