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Venezuela: Poder Popular y Estado Comunal, una espada de Damocles

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Por Ramón Cardozo Álvarez

Aunque la bandera de la “democracia participativa y protagónica del pueblo” fue una de las principales promesas del candidato Hugo Chávez, en la campaña electoral de 1998, una vez electo, Chávez dio inicio a un proceso de acumulación y concentración de su poder político como presidente de Venezuela.  

Uno de los mecanismos de los cuales se valió, a partir del 2007, para lograr esta concentración de poder fue la reversión profunda del modelo federal y del proceso de descentralización político, administrativo y fiscal.

Con ello, dio marcha atrás al proceso que con mucho esfuerzo el país venía adelantando desde 1989, año en el cual se sancionaron las leyes que crearon las figuras de gobernador y alcalde, electos de manera directa a través del voto popular, así como la ley de transferencia de competencias al nivel estadal.

Este proceso centrípeto de concentración del poder ha sido continuado por Nicolás Maduro, por lo que, en Venezuela, cada vez queda menos del modelo federal descentralizado consagrado en la Constitución Nacional.

Esta situación se ha visto reflejada en la caída sostenida que ha tenido el Índice de Gobierno Local del Banco Mundial, que mide las capacidades de los Gobiernos locales para cumplir con sus tareas. Este índice ha pasado de 0,94 en el 2007 a 0,74 en el 2017, cuando 0,95 es la media regional.

El fallecimiento del Estado federal descentralizado venezolano

Para el jurista Tulio Álvarez, investigador y profesor titular de derecho constitucional de la Universidad Central de Venezuela (UCV), “el federalismo en Venezuela formalmente falleció en el año 2006, a consecuencia de un conjunto de sentencias dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante las cuales se desfiguró el concepto de competencias exclusivas (aquellas en las cuales un ente ejerce todas las potestades de una materia), transformándolo en competencias concurrentes (aquellas donde dos entes asumen idénticas potestades sobre una misma materia)”.

Adicionalmente, la Asamblea Nacional de Venezuela (AN) sancionó, en el año 2008, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, creando allí la figura de la intervención administrativa por parte del Ejecutivo Nacional sobre las entidades estatales, en los casos de competencias concurrentes.

Esta reforma de ley fue aprobada obviando el procedimiento establecido en el artículo 206 de la Constitución el cual ordena que “los estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del Consejo Legislativo, cuando se legisle en materias relativas a los mismos”.

Con esta reforma legislativa y con las sentencias del TSJ, concluye Álvarez, “se creó un marco jurídico que ha permitido la intervención del Poder Central en los estados, la recentralización del Poder Público y la reversión de las transferencias de competencias exclusivas de los estados (poder regional), que se venía haciendo desde 1989”.

Junto con el debilitamiento expreso del modelo federal descentralizado, Hugo Chávez adelantó el desarrollo de un Estado paralelo. En el año 2006, Chávez presentó al país un proyecto de reforma constitucional, cuyos ejes eran el Poder Popular y el Estado Comunal. Este modelo tenía como objetivo crear en Venezuela un “nuevo orden social de carácter socialista”.  

A pesar de que ese proyecto de reforma constitucional fue rechazado por el país, en una consulta popular en el año 2007, y de que la Constitución Nacional no prevé el llamado Poder Popular ni tampoco menciona al Estado Comunal, la Asamblea Nacional, controlada por una mayoría oficialista, sancionó por instrucciones de Chávez las siguientes leyes orgánicas en los años 2009 y 2010: Ley del Poder Popular, Ley de las Comunas, Ley del Sistema Económico Comunal, y Ley de Planificación Pública y Comunal y de Contraloría Social.

Así mismo, se reformaron la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, y la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.

Según lo describe el constitucionalista Allan Brewer Carias en su estudio “La Desconstitucionalización del Estado de Derecho en Venezuela”, este grupo de leyes orgánicas, sancionadas al margen de la Constitución, constituyen “el marco normativo de un nuevo Estado, paralelo al Estado constitucional, que no es otra cosa que un Estado comunista, es decir, socialista, centralizado, militarista y policial denominado ‘Estado Comunal’”.

Bajo la simulación de facilitar una participación directa de las comunidades en el ejercicio del poder político, el Estado Comunal desarrollado por el chavismo enmascara el desmantelamiento de la república federal descentralizada venezolana y aumenta el poder y el control social del Ejecutivo nacional sobre los ciudadanos.

En palabras del profesor Álvarez, “la intencionalidad subyacente en la propuesta de Estado comunal socialista se aleja del objetivo de promoción comunitaria y se constituye en estrategia de concentración de poder, en el trayecto del autoritarismo al totalitarismo”.

En un sentido similar, la politóloga María Isabel Puerta Riera, investigadora y profesora de Ciencias Políticas en Valencia College de Florida, sostiene que “la institucionalidad comunal lo que aspira es a deshacerse de las instituciones representativas y de control político, prescindiendo de la separación de poderes y del sistema de frenos y contrapesos, mediante un sistema asambleario controlado por el Ejecutivo Nacional ,sin la mediación ni contraloría de otros órganos autónomos”.

La espada de Damocles

Aunque hasta el momento el desarrollo del Poder Popular Comunal en Venezuela no ha ido a la velocidad deseada por algunos sectores del chavismo, el modelo ha tenido ya un impacto significativo en la vida del país. 

Por una parte, según lo señala José María Casal, experto constitucionalista y exconsultor jurídico de la Asamblea Nacional, en su estudio “¿Qué implica el relanzamiento del Estado comunal?”, “los consejos comunales han servido para obstaculizar la gestión pública en municipios gobernados por la oposición y para desviar recursos que deberían ser administrados y distribuidos por ellos o por los Estados”.

Por otra parte, tal y como describe la profesora Puerta, “el régimen de Maduro ha seguido avanzando en su proceso de erosión institucional, haciendo cada vez más irrelevante las estructuras territoriales de decisión y representación política tradicionales, debido al vaciamiento de competencias, a la asfixia financiera y a la capacidad de adjudicación de los muy escasos recursos que el gobierno central les asigna”.

En el año 2021, el régimen de Maduro dio un nuevo paso hacia el Estado Comunal, con la aprobación, en primera discusión, por parte de la Asamblea Nacional, de la Ley Orgánica de Ciudades Comunales y de la Ley Orgánica del Parlamento Comunal. Según la ONG Acceso a la Justicia, estos proyectos de ley, que “presuntamente” se encuentran en consulta pública, son inconstitucionales, pues invaden las competencias de los estados y municipios y atentan contra el Estado federal descentralizado.

El pasado 23 de agosto se volvieron a prender las alarmas en los Gobiernos municipales y regionales, con la aprobación, en primera discusión, por parte de la Asamblea Nacional (AN), del Proyecto de Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios.

Para Rodrigo Cabezas, economista y exministro de Finanzas, este es un proyecto centralizador que viola varias normas de la Constitución nacional incluida aquella que consagra el principio de autonomía estadal y municipal.

Estos nuevos pasos del régimen de Maduro, en contra de la descentralización y en rumbo hacia el Estado Comunal, ponen de manifiesto, según Puerta, que el proyecto sigue avanzando y que, a pesar de que los objetivos de consolidación del Estado comunal no han sido logrados en su totalidad, este permanece como una amenaza que será utilizada de manera estratégica según las circunstancias.

En palabras del abogado constitucionalista Casal, “el Estado Comunal tiene mucho de tabla de salvación que se tiene preparada y bien dispuesta para el momento en que sea necesario usarla, es decir, cuando otras estrategias de condicionamiento o bloqueo de las vías democráticas hayan fallado”.

En definitiva, la espada de Damocles del Estado Comunal pende sobre los disminuidos restos del modelo federal descentralizado en Venezuela.

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