Por Luis Ignacio Hernández en La Gran Aldea
El tema de las sanciones económicas impuestas por el Gobierno de Estados Unidos en contra del régimen de Nicolás Maduro ha seguido en la discusión pública, lamentablemente, por las razones equivocadas. La polarización venezolana, inevitablemente, se ha traslado a las sanciones, a pesar de que este tema debe abordarse desde una perspectiva estrictamente técnica. El resultado ha sido una gran confusión en el marco de posiciones binarias sobre “levantar” o no las sanciones.
Algo he podido aprender, en la práctica, sobre cómo funcionan estás sofisticadas herramientas de la política internacional de Estados Unidos. Con base en esta experiencia personal, puedo responder a algunos de las afirmaciones más comunes sobre las sanciones y que, en mi opinión, empañan innecesariamente el debate. Y anticipo: ni creo que las sanciones deban “levantarse”, ni tampoco propongo dejar las sanciones como están. Es urgente e importante pensar en cambios que, reduciendo efectos nocivos de las sanciones, al mismo tiempo creen condiciones para resolver la crisis política.
¿Levantar las sanciones?
La confusión que se ha planteado parte de lo que se ha convertido en una frase común: levantar las sanciones. La frase alude a las sanciones económicas o sectoriales, consolidadas con la orden ejecutiva Nº13.884, del 5 de agosto de 2019. En sentido técnico, levantar las sanciones supone derogar todas las órdenes ejecutivas que se han dictado para bloquear operaciones del Gobierno de Venezuela. Este no es un objetivo que racionalmente pueda esperarse en el corto plazo. Una de las lecciones que deja la política de sanciones es que estas son mucho más fáciles de dictar que de desmontar. El desmontaje, en términos de derogación de órdenes, suele ser un proceso lento y gradual. Además, Estados Unidos ha ratificado que levantar las sanciones dependerá de la solución de la crisis política, lo que a su vez depende -entre otras condiciones- de negociaciones.
“Aquí hay que recordar que las sanciones son un incentivo en términos de ‘castigos’, pero también es preciso incorporar ‘premios’ creíbles”
En el corto plazo, por ello, el interés debe centrarse en las medidas que el Departamento del Tesoro, por medio de la OFAC, podría tomar para permitir operaciones que hoy están prohibidas. El instrumento técnico para lograr ello son las licencias, que pueden ser generales o individuales. Con lo cual, y en resumen, el punto que debe analizarse es cuáles son las condiciones bajo las cuales OFAC puede otorgar licencias, o modificar cualquiera de las licencias que a la fecha ha dictado. En todo caso, es importante recordar que las licencias no remueven todos los obstáculos, pues el colapso estatal ha generado otras restricciones, en especial, en términos de inteligencia financiera.
La única finalidad de las sanciones no era sacar a Maduro del poder
Uno de los argumentos más repetidos para solicitar “levantar” las sanciones es que estas no cumplieron su cometido, pues Maduro sigue en el poder. En mi opinión, este es un argumento errado, que solo genera más confusión. Hay que recordar que la política de sanciones se inició con la Ley dictada por el Congreso de Estados Unidos en 2014, en la cual se condenaron las violaciones a derechos humanos y la corrupción del régimen de Maduro. Con base en esa Ley, y hasta el 2018, se dictaron diversas órdenes que prohibieron ciertas operaciones del Gobierno de Venezuela, como mecanismo para prevenir violaciones a derechos humanos y actos de corrupción. Ciertamente, en 2019, la política de sanciones fue empleada también para promover la transición política -el llamado “cese de la usurpación”-. Este objetivo no se cumplió. Pero ello no quiere decir que las conductas abusivas que dieron lugar a la Ley de 2014 hayan cesado. Por el contrario: las violaciones a derechos humanos, las medidas autoritarias que socavan la democracia y la corrupción se mantienen.
La lección de lo anterior es que hay que dejar de ver a las sanciones como un mecanismo para sacar a Maduro del poder. Las sanciones son, antes que nada, una herramienta que hace más costoso realizar conductas abusivas y corruptas. Si Maduro sale del poder hoy, y el nuevo presidente mantiene esas conductas, las sanciones continuarán. De esta conclusión surge otra importante lección: la OFAC no podría dictar ninguna licencia cuyo efecto directo o indirecto sea crear condiciones propicias para realizar conductas abusivas y corruptas, pues con ello estaría violando la Ley de 2014.
Sin sanciones se mantendrán las restricciones al crecimiento económico
Las sanciones son una restricción a la economía venezolana, especialmente, por el sesgo estatista de esa economía. La pregunta que debe responderse, sin embargo, es si son la restricción más vinculante. Y la respuesta es negativa. Las restricciones más vinculantes anteceden a las sanciones, y estarán allí si las sanciones son “levantadas” o aliviadas vía licencias. Esas restricciones son tres: (i) La destrucción de los mecanismos de mercado; (ii) El déficit de divisas, resultado en especial del sobreendeudamiento; y (iii) El colapso estatal en el marco de una creciente informalidad económica, que abarca corrupción, crimen organizado, minería ilegal y otros ilícitos.
“La política de sanciones económicas impuesta por el Gobierno de Estados Unidos debe revisarse a los fines de facilitar la ayuda humanitaria, reducir efectos adversos y afinar las restricciones que dificultan desplegar conductas abusivas”
Esas restricciones son resultado de las conductas abusivas que dieron lugar a las sanciones, especialmente, en términos de medidas autoritarias, violaciones a derechos humanos y corrupción. Si las restricciones que derivan de las sanciones no estuviesen, el régimen de Maduro no administraría los ingresos fiscales percibidos -especialmente del sector petrolero- con eficiencia y honestidad, en beneficio de los venezolanos. Bajo las condiciones actuales, los ingresos y activos venezolanos serían empleados para financiar conductas abusivas, agravando la precariedad de los venezolanos y, eventualmente, eliminando algunos de los espacios de tolerancia económica que han derivado de la liberalización de facto de la economía venezolana.
La principal lección que deja lo anterior es que levantar o aliviar las sanciones no mejorará directamente la calidad de vida de los venezolanos, pues prevalecerán otras restricciones económicas.
Las sanciones protegen a la economía de Estados Unidos de conductas corruptas
Las sanciones son, también, una medida de protección de la economía de Estados Unidos frente a la corrupción trasnacional. Basta leer cualquiera de las acusaciones formuladas por el Departamento de Justicia -por ejemplo, en el caso Raúl Gorrín– para comprender cómo la corrupción del Gobierno de Venezuela se tradujo en delitos financieros de lavado de dinero que contaminaron el sistema financiero de Estados Unidos. En especial, el Departamento del Tesoro ha considerado que PDVSA es un instrumento de la cleptocracia trasnacional. Al mismo tiempo, las Cortes de Distrito han considerado que PDVSA conspiró para cometer delitos financieros en Estados Unidos, y que, además, financió y apoyó a organizaciones terroristas.
“La experiencia demuestra que la poca calidad institucional de la unidad de inteligencia financiera en Venezuela eleva los riesgos de transacciones que están permitidas bajo las sanciones”
Esto genera un problema adicional, que ninguna licencia podrá solucionar: el riesgo que cualquier transacción financiera relacionada con Venezuela genera en términos de inteligencia financiera. La experiencia demuestra que la poca calidad institucional de la unidad de inteligencia financiera en Venezuela eleva los riesgos de transacciones que están permitidas bajo las sanciones. El problema de fondo, de nuevo, son las conductas abusivas y corruptas. Ninguna licencia podría ser otorgada para permitir que el Gobierno de Venezuela, en especial a través de PDVSA, reincida en esas conductas, pues ello derivará en nuevos delitos financieros cometidos a través del sistema bancario de Estados Unidos. Esto realza la importancia de avanzar en una genuina reforma judicial y, en especial, en el sistema de justicia transicional venezolano.
El reconocimiento del Gobierno interino es la primera sanción
Cuando se habla de sanciones, suele olvidarse que la primera restricción que enfrenta el régimen de Maduro, en especial a través de PDVSA, es el reconocimiento internacional del Gobierno interino, particularmente, en Estados Unidos. Así, Maduro no puede realizar ninguna operación petrolera en Estados Unidos; en primer lugar, pues no puede representar legalmente a PDVSA en ese país, como insistentemente han recordado las Cortes de Distrito. Si las sanciones fueran “levantadas” hoy, la PDVSA de Maduro no podría realizar operaciones en Estados Unidos, simplemente, pues no es el Gobierno reconocido.
“Levantar o aliviar las sanciones no mejorará directamente la calidad de vida de los venezolanos, pues prevalecerán otras restricciones económicas”
Lamentablemente, las divisiones políticas en el seno del Gobierno interino han derivado en una suerte de parálisis. Bajo las condiciones políticas adecuadas, la representación jurídica que ejerce el Gobierno interino podría ser empleada para reducir los efectos económicos nocivos de las sanciones, pues las operaciones del interinato, como regla, están exceptuadas de las sanciones, de acuerdo con la Licencia Nº 31.
La ayuda humanitaria
Otra de las herramientas que han sido ignoradas son los lineamientos dictados por la OFAC en 2019, y que ratifican que las órdenes ejecutivas no pueden impedir operaciones de ayuda humanitaria. Por lo tanto, si operaciones de ayuda humanitaria se enfrentan a obstáculos, no es por las sanciones, sino por la indebida implementación de las sanciones, o en su caso, por problemas de inteligencia financiera. Con lo cual, para solucionar estos obstáculos, no hace falta en realidad levantar las sanciones, ni licencias. Lo que hay que solucionar son las fallas de implementación y los problemas de cumplimiento de deberes de inteligencia financiera. Es urgente e importante enfocarse en esos problemas operativos y procurar soluciones efectivas.
Las licencias petroleras
Las discusiones sobre las sanciones se han decantado en las últimas semanas por su impacto en el sector petrolero. Se ha señalado que, si las sanciones fuesen levantadas, Venezuela podría aumentar considerablemente su producción petrolera. Hay varias imprecisiones en esa premisa. Ya explicamos que, en lugar de proponer levantar las sanciones, el objetivo más inmediato es proponer emitir o reformar licencias, que autoricen a empresas a realizar operaciones hoy prohibidas. Para ello, hay que recordar que la Licencia 8I autoriza ciertas operaciones prohibidas, incluso, en relación con Chevron, socio minoritario en empresas mixtas, quien ha mantenido operaciones en el país. Además, se han dictado otras licencias, en especial, la Licencia 40, que autoriza ciertas operaciones de gas licuado de petróleo.
“Una de las lecciones que deja la política de sanciones es que estas son mucho más fáciles de dictar que de desmontar”
Ya explicamos en La Gran Aldea cuáles son las posibles licencias que podrían otorgarse o reformarse en materia petrolera. Así, encontramos licencias que permitan el financiamiento de ayuda humanitaria con ingresos de exportaciones petroleras, lo que ha sido recientemente estudiado en un informe de The Atlantic Council. También se ha sugerido emitir licencias para permitir que operadores del sector de hidrocarburos canjeen diésel con PDVSA. Finalmente, se ha propuesto reducir las limitaciones que aplican a Chevron y otras empresas, lo que requerirá modificar la Licencia 8.
Estas son, en mi opinión, las condiciones más importantes que deberían cumplirse para lograr cualquiera de esas licencias:
-Evitar conductas abusivas. Ninguna licencia puede tener como efecto, directo o indirecto, facilitar conductas abusivas, relacionadas con las violaciones a derechos humanos, medidas autoritarias o prácticas de corrupción. Con lo cual, hay que procurar mecanismos institucionales bajo los cuales ninguna de esas licencias amplíe la capacidad de quienes ocupan el Gobierno de Venezuela de realizar estas conductas, en especial, mediante el uso del ingreso petrolero. De allí que cualquier licencia debe ser resultado de acuerdos políticos que se traduzcan en instrumentos jurídicos que eviten esas conductas.
-Cumplimiento a la Ley venezolana. La OFAC no puede emitir ninguna licencia que viole la Ley venezolana. Para que Chevron -o cualquier otro operador privado- pueda conducir actividades de producción y exportación de petróleo, no hace falta una licencia: hace falta cambiar la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Además, cualquier operador privado requerirá condiciones institucionales mínimas que aseguren sus derechos económicos. Esta reforma es además fundamental para poder reducir, legalmente, el rol de PDVSA; pues toda operación directa o indirectamente conducida por PDVSA y sus filiales se enfrenarán a demandas de acreedores legados e investigaciones criminales. Estas reformas, de nuevo, pasan por acuerdos políticos.
De allí el error de pedir al Gobierno de Estados Unidos que tome decisiones que, en realidad, exceden del ámbito de las políticas que puede adoptar ese Gobierno. Para pedir el otorgamiento o modificación de licencias, primero, los venezolanos deben tener la capacidad de acordar e implementar arreglos institucionales que permitan (i) Evitar conductas abusivas, y (ii) Crear condiciones jurídicas adecuadas para promover la inversión privada en el sector de hidrocarburos.
Y no hay mucho tiempo para ello: la licencia 8I vence el 1 de junio de 2022. Si no se dan las condiciones adecuadas antes descritas, la OFAC podrá optar por extender esa licencia bajo sus condiciones actuales, difiriendo en el tiempo cualquier decisión sobre las posibles modificaciones a las sanciones.
Mucho ruido, pocas nueces
Me atrevo a resumir el debate actual en la opinión pública venezolana sobre las sanciones con la frase mucho ruido, pocas nueces. Lo único que ha derivado de ese debate es ruido. Las mismas consignas, imprecisas por lo demás, se repiten una y otra vez, adosadas con argumentos impertinentes, como, por ejemplo, que los venezolanos rechazan las sanciones. Si aplicáramos ese criterio, entonces tendríamos que concluir que la invasión de Ucrania es una buena medida pues los rusos apoyan la invasión y, por supuesto, rechazan las sanciones.
Mi experiencia con las sanciones me ha llevado a concluir que si algo debe evitarse es el ruido. Las consignas vacías pueden servir para la retórica populista, pero no para aportar argumentos técnicos en una materia ciertamente compleja. La política de sanciones económicas impuesta por el Gobierno de Estados Unidos debe revisarse a los fines de facilitar la ayuda humanitaria, reducir efectos adversos y afinar las restricciones que dificultan desplegar conductas abusivas. Esto último es fundamental pues restringir esas conductas es una condición necesaria -no suficiente- para solucionar la crisis política, y atender a las restricciones más vinculantes a la economía. Aquí hay que recordar que las sanciones son un incentivo en términos de “castigos”, pero también es preciso incorporar “premios” creíbles.
Esto vale en especial para el sector petrolero. Otorgar o modificar licencias que reduzcan las restricciones de empresas privadas en el sector de hidrocarburos, pero sin crear barreras frente a las conductas abusivas, creará incentivos a favor de conductas autoritarias, violatorias de derechos humanos y corruptas. Ya hay experiencias de cómo esas conductas pervierten políticas de uso del ingreso petrolero para financiar alimentos, o favorecen el suministro de diésel a aliados políticos sobre el abastecimiento interno.
En todo caso, el reto de Venezuela no es producir más barriles de petróleo -que, bajo las condiciones actuales, beneficiarán a Maduro y sus élites-. El reto es cómo procurar soluciones a la crisis política que alivien la Emergencia Humanitaria Compleja y permitan el retorno del Estado Democrático de Derecho. Eso supone recorrer, ciertamente, un camino espinoso, eso sí, con las adecuadas guías técnicas para no perderse entre tanto ruido.
José Ignacio Hernández es Doctor en Derecho, Universidad Complutense de Madrid. Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela. Profesor de Derecho Administrativo y Constitucional de la Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela) y Fellow del Harvard Kennedy School.