Por Jason Bordoff y Meghan L. O’Sullivan en Foreign Affairs
A raíz de la invasión rusa de Ucrania, el mundo parece estar en un punto de inflexión. Los líderes empresariales han declarado la aceleración de la desglobalización y han hecho sonar la alarma sobre un nuevo período de estanflación. Los académicos han denunciado el regreso de la conquista y saludado la renovación de los lazos transatlánticos. Y los países están repensando casi todos los aspectos de sus políticas exteriores, incluido el comercio, el gasto en defensa y las alianzas militares.
Estos cambios dramáticos han eclipsado otra transformación profunda en el sistema energético global. Durante las últimas dos décadas, la urgente necesidad de reducir las emisiones de carbono ha reconfigurado gradualmente el orden energético global. Ahora, como resultado de la guerra en Ucrania, la seguridad energética ha vuelto a estar en primer plano, uniéndose al cambio climático como una de las principales preocupaciones de los responsables políticos. Juntas, estas prioridades duales están preparadas para remodelar la planificación energética nacional, los flujos comerciales de energía y la economía global en general.
Los países mirarán cada vez más hacia adentro, priorizando la producción de energía doméstica y la cooperación regional, incluso mientras buscan la transición a emisiones netas de carbono cero. Si los países se retiran a bloques energéticos estratégicos, una tendencia de varias décadas hacia una mayor interconexión energética corre el riesgo de dar paso a una era de fragmentación energética.
Pero además del nacionalismo económico y la desglobalización, el orden energético venidero estará definido por algo que pocos analistas han apreciado completamente: la intervención del gobierno en el sector energético en una escala nunca vista en la memoria reciente. Después de cuatro décadas durante las cuales generalmente buscaron frenar su actividad en los mercados energéticos, los gobiernos occidentales ahora reconocen la necesidad de desempeñar un papel más expansivo en todo, desde construir (y retirar) infraestructura de combustibles fósiles hasta influir en dónde las empresas privadas compran y venden energía para limitar las emisiones a través de la fijación de precios del carbono, subsidios, mandatos y estándares.
Este cambio seguramente invitará a las comparaciones con la década de 1970, cuando la excesiva intervención del gobierno en los mercados energéticos exacerbó las repetidas crisis energéticas. Sin embargo, la era naciente de la intervención del gobierno no será algo malo si se maneja correctamente. Adecuadamente limitado y adaptado para abordar fallas específicas del mercado, puede prevenir los peores efectos del cambio climático, mitigar muchos riesgos de seguridad energética y ayudar a gestionar los mayores desafíos geopolíticos de la próxima transición energética ..
La actual crisis energética ha vuelto a centrar la atención del mundo en los riesgos geopolíticos de la energía, obligando a hacer un ajuste de cuentas entre las ambiciones climáticas del mañana y las necesidades energéticas de hoy y ofreciendo un anticipo de la tumultuosa era que se avecina. La forma en que los gobiernos respondan a estos desafíos, que se pusieron de manifiesto con la invasión rusa de Ucrania, dará forma al nuevo orden energético en las próximas décadas.
Peor que la enfermedad
La historia de las crisis energéticas de la década de 1970 es en parte una historia de extralimitación del gobierno. Incluso antes de que seis miembros del Golfo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) recortaran la producción e instituyeran un embargo petrolero contra Estados Unidos y otros países que apoyaron a Israel durante la Guerra de Yom Kippur de 1973, Washington había buscado activamente administrar los mercados petroleros estadounidenses.
En 1959, por ejemplo, el presidente Dwight Eisenhower estableció cuotas de importación de petróleo para proteger a los productores estadounidenses. Estas cuotas tuvieron el efecto deseado, permitiendo que los productores estadounidenses prosperaran y aumentaran la oferta durante la década de 1960. Pero no protegieron a los consumidores del aumento de los costos. A medida que los estadounidenses se mudaron a los suburbios, comprando casas y automóviles cada vez más grandes, el consumo de petróleo superó la oferta y los precios finalmente comenzaron a subir.
Para mantener los precios bajo control, el presidente Richard Nixon probó una serie de políticas. En 1971, al mismo tiempo que su administración puso fin al patrón oro, impuso una serie de controles de salarios y precios, incluso sobre el petróleo y el gas. Pero estas medidas solo aumentaron la demanda de petróleo y redujeron la oferta interna. En el invierno de 1972-1973, la escasez de combustible obligó a algunos distritos escolares a cerrar varios días y los medios de comunicación advertían sobre una inminente crisis energética.
En la primavera de 1973, Nixon cedió y revocó las cuotas de importación de petróleo de Eisenhower, al tiempo que instó a los estadounidenses a ahorrar gasolina. Sin embargo, en junio, varios meses antes del embargo petrolero árabe, casi la mitad de las estaciones de servicio del país informaron problemas para operar normalmente y los conductores luchaban por encontrar combustible.
En lugar de reducir el papel del gobierno en los mercados energéticos, Nixon lo aumentó y el remedio resultó ser peor que la enfermedad. En noviembre de 1973, Nixon creó un programa federal a través del cual los funcionarios del gobierno determinaban cómo asignar propano, combustible para calefacción, combustible para aviones, diesel y otros combustibles. El esfuerzo, según William Simon, quien dirigía la Oficina Federal de Energía en ese momento, fue “un desastre”. Fue en este contexto de intervención gubernamental que el embargo petrolero árabe provocó compras de pánico y filas en las gasolineras de todo el país.
El final de la década de 1970 vio otra crisis del petróleo, impulsada por muchas de las mismas fuerzas. A fines de 1978, un levantamiento popular en Irán paralizó la producción de petróleo allí, lo que provocó escasez en los Estados Unidos y otros países y disparó los precios. Como lo habían hecho durante la crisis anterior, los controles de precios federales y los esfuerzos de asignación solo empeoraron las cosas. Los estadounidenses esperaron en las filas de gasolina una vez más, se limitaron a repostar combustible en ciertos días y escucharon mientras el presidente Jimmy Carter pronunciaba su famoso discurso de «crisis de confianza».
Entre las lecciones aprendidas de estos fracasos se encuentra que demasiada microgestión gubernamental de la economía energética puede resultar contraproducente. Carter comenzó a desregular los precios de la energía, un proceso que luego aceleró el presidente Ronald Reagan. Gradualmente, durante las próximas décadas, el gobierno de EE. UU. redujo su papel en la economía energética: eliminó gradualmente las cuotas de importación, eliminó los controles de precios del petróleo y el gas y eliminó el sistema de asignación.
Sin duda, el gobierno también amplió su papel en otras áreas relacionadas con la energía, instituyendo estándares de economía de combustible y límites de velocidad más bajos, subsidiando combustibles sintéticos e iniciativas de climatización de viviendas, creando la Reserva Estratégica de Petróleo y ampliando el arrendamiento para exploración y producción en el Golfo. de México y Alaska.
Su creciente uso de sanciones contra las naciones productoras de energía ha sido otra excepción a la regla general. No obstante, muchos de los cambios más significativos en el sector energético desde las crisis de la década de 1970, como la desregulación de las ventas de gas natural y la creación de productores de energía competitivos y mercados mayoristas de energía, han sido guiados por un consenso bipartidista de que la seguridad energética y los bajos costos son mejores. garantizada simplemente permitiendo que el mercado opere por sí mismo.
Amenaza de tormenta
La crisis energética provocada por la invasión rusa de Ucrania podría convertirse en la peor en medio siglo. Muchos analistas ya han hecho comparaciones con la crisis del petróleo de la década de 1970, pero hay diferencias importantes. Para empezar, la economía global es menos intensiva en energía. El crecimiento económico ha superado el crecimiento en el uso de energía, por lo que el mundo ahora usa mucha menos energía por unidad de PIB.
Además, hoy en día hay muchas más empresas que distribuyen petróleo a nivel mundial que a principios de la década de 1970, cuando solo un puñado de empresas controlaba la mayor parte del comercio mundial de petróleo. Como resultado, las cadenas de suministro de energía ahora son más duraderas.
Dicho esto, la crisis energética actual va mucho más allá del petróleo y, por lo tanto, podría afectar a una porción más amplia de la economía. Las fuentes de energía de todo tipo se verán afectadas por la agitación. Rusia no solo es el mayor exportador mundial de petróleo y productos refinados del petróleo, sino también el principal proveedor de gas natural de Europa y un importante exportador de carbón y uranio de bajo enriquecimiento que se utiliza para alimentar plantas nucleares, por no mencionar muchos otros productos básicos.
Con los precios del carbón, la gasolina, el diésel, el gas natural y otros productos básicos cerca de máximos históricos, una mayor interrupción del suministro de energía ruso, ya sea iniciada por Rusia o Europa, aceleraría la inflación, invitaría a la recesión, exigiría el racionamiento de energía y forzaría el cierre de empresas.
El sistema energético mundial estaba bajo presión incluso antes de que el presidente ruso, Vladimir Putin, decidiera invadir Ucrania. Europa y otras partes del mundo enfrentaron desafíos de generación de energía a medida que una mayor parte de su electricidad provenía de fuentes intermitentes como la solar y la eólica.
Al mismo tiempo, años de bajos rendimientos y mayores presiones climáticas redujeron la inversión en petróleo y gas, lo que resultó en suministros limitados. Los problemas de la cadena de suministro relacionados con COVID-19 agravaron la escasez y se sumaron a las presiones de precios. En 2021 y principios de 2022, el aumento de los precios del gas natural llevó a la quiebra a algunas empresas de servicios públicos europeas y obligó a los gobiernos a subsidiar las facturas de energía. Las cosas podrían haber sido aún peores, pero el clima más cálido de lo esperado en Europa y Asia alivió parte de la demanda de energía.
Desde el estallido de la guerra en Ucrania, los mercados energéticos han sido aún más volátiles. Los mercados crediticios se han endurecido, dejando poca liquidez para respaldar la compra y venta de petróleo, y tanto la oferta como la demanda han experimentado grandes perturbaciones. Muchos compradores se han alejado del petróleo ruso, preocupados por las sanciones financieras y bancarias occidentales, así como por el posible estigma de hacer negocios con Rusia.
La Agencia Internacional de Energía ya estima que Rusia está produciendo alrededor de un millón de barriles menos por día, un número que podría aumentar si la Unión Europea sigue adelante con su plan de prohibir todo el petróleo crudo, la gasolina y el diésel rusos para fin de año. La especulación de que podrían haber más sanciones en el horizonte, junto con la reticencia de la OPEP a reponer el suministro perdido de petróleo ruso, ha elevado aún más los precios.
A fines de mayo, el petróleo se cotizaba a más de $100 por barril. Los precios de la gasolina en EE. UU. alcanzaron un nivel récord ese mes (sin ajustar por inflación), y los precios vertiginosos del diésel elevaron los costos de envío y alimentos. Los precios del gas natural en EE. UU. subieron a su nivel más alto desde 2008, casi duplicándose desde principios de año. Los consumidores en Europa y en otros lugares se enfrentan a una emergencia aún más aguda como resultado de los precios récord del gas natural.
Dichos precios serían aún más altos si no fuera por dos poderosos factores que, al menos temporalmente, están moviendo el mercado en la dirección opuesta. Los bloqueos inducidos por COVID-19 en China han afectado gravemente la demanda mundial de energía, y Estados Unidos y sus socios internacionales han liberado cantidades sin precedentes de petróleo de sus reservas estratégicas.
Pero es probable que lo peor aún esté por venir. Cuando los bloqueos en China se relajen, la demanda de petróleo aumentará, lo que hará subir los precios. Lo mismo ocurrirá con los precios del gas natural, que a su vez afectan los precios de la electricidad y la calefacción. Aunque el gas ruso ha seguido fluyendo en gran medida hacia Europa, Moscú ha recortado las ventas a Finlandia, Polonia y Bulgaria; frenó las exportaciones a través de Ucrania ya una subsidiaria de Gazprom incautada por Alemania; y amenazó con cortar el suministro a todos los países europeos que no paguen en rublos. Un corte total del suministro de gas ruso a Europa aún es poco probable, pero difícilmente impensable, y probablemente conduciría a escasez, racionamiento de energía y el cierre de industrias que consumen mucha energía.
Cualquier sanción adicional tendría efectos de segundo y tercer orden en el sistema energético mundial. La agitación en los mercados de gas natural licuado, que ha fluido cada vez más hacia Europa debido a los precios más altos allí, ha dejado a Asia en busca de fuentes de energía alternativas.
El carbón, un sustituto abundante y comparativamente barato del gas natural, ha ganado. China y otros países han impulsado la producción de carbón en medio de los crecientes temores de escasez mundial de energía, reduciendo parte de la presión sobre los mercados mundiales de gas. Sin el aumento de la producción de carbón de Asia, Europa sería menos capaz de hacer frente a la pérdida de gas ruso. Pero una mayor dependencia del carbón también ha llevado su precio a niveles récord, dejando a países de bajos ingresos como India y Pakistán luchando por satisfacer sus necesidades energéticas en medio de olas de calor mortales.
Seguro y a salvo
Estas emergencias en cascada exigen una reevaluación de las lecciones de la década de 1970 sobre el equilibrio adecuado entre la participación del gobierno y la autonomía del mercado. La confianza en las fuerzas del mercado ha producido enormes beneficios en los últimos 40 años, haciendo que la energía sea más asequible y accesible, aumentando la eficiencia económica y fomentando la seguridad energética al permitir precios competitivos para trasladar los suministros a los mercados donde más se necesitan. Sin embargo, las crisis actuales ponen de relieve ciertas fallas del mercado que solo pueden abordarse con una mayor intervención del gobierno.
Tres fallas del mercado en particular revelan la necesidad de un papel más importante para el gobierno en el esfuerzo por lograr los objetivos duales de mayor seguridad energética y una transición oportuna a emisiones netas de carbono cero. Primero, el sector privado carece de incentivos suficientes para construir la infraestructura y otros activos que la mayoría de los países necesitan para garantizar su seguridad energética. En segundo lugar, las fuerzas del mercado por sí solas no pueden alentar la construcción de la infraestructura requerida para una transición energética más ordenada, infraestructura que, por definición, puede quedar obsoleta antes de que las empresas privadas hayan logrado un retorno total de la inversión. Y tercero, las empresas privadas y los individuos carecen de incentivos lo suficientemente fuertes para frenar las emisiones cuyos costos soporta la sociedad.
El primero de estos fracasos ha sido dolorosamente ilustrado por la vulnerabilidad de Europa a la interrupción de las exportaciones energéticas rusas. Para lograr la seguridad energética, los países necesitan una variedad de opciones para comprar energía, una diversidad de suministros de energía y reservas adecuadas en caso de emergencia, todo lo cual requiere una mayor intervención del gobierno.
Los mercados libres a menudo hacen un buen trabajo al garantizar que los consumidores tengan una variedad de opciones para obtener energía. Cuando los suministros se interrumpen en un lugar, ya sea por un desastre natural o una agitación política, el libre comercio en mercados de productos básicos altamente integrados y que funcionan bien permite a los compradores encontrar alternativas y, por lo tanto, evitar la escasez. (Esta práctica era más difícil a principios de la década de 1970, cuando el petróleo se vendía en contratos a largo plazo en lugar de comercializarse globalmente como una mercancía. ) Pero como deja en claro la actual crisis energética europea, cambiar a fuentes de energía alternativas por razones políticas, económicas o diplomáticas solo es posible cuando la infraestructura (puertos y terminales con exceso de capacidad, por ejemplo) está lista para permitir el cambio.
El sector privado carece de incentivos para invertir en dicha infraestructura porque las interrupciones son impredecibles y las empresas privadas no asumirán el costo total para la sociedad de las dislocaciones resultantes. Por lo tanto, los gobiernos deben intervenir.
Lituania es un ejemplo de ello. Hace casi una década, el país construyó una terminal flotante de gas natural licuado, acertadamente llamada «Independencia». La terminal permitió al estado báltico reducir su dependencia del gas natural ruso y negociar mejores precios con Gazprom. Pero la operación comercial de la terminal por sí sola no habría justificado sus costos, especialmente porque a menudo ha operado muy por debajo de su capacidad. La terminal solo pudo financiarse gracias a garantías de préstamos y otras formas de ayuda del gobierno lituano, además de préstamos del Banco Europeo de Inversiones. Esta decisión de invertir en infraestructura de seguridad energética está dando sus frutos hoy, permitiendo que Lituania se convierta en el primer país europeo en dejar por completo de importar gas ruso después de la invasión de Ucrania por parte de Putin.
Alemania también está buscando gas natural licuado para reducir su dependencia del gas ruso. Rusia ha sido durante mucho tiempo la fuente de gas natural más barata de Alemania, lo que llevó a Alemania a aumentar gradualmente sus importaciones desde allí y para 2021 obtener más de la mitad del gas que usaba de Rusia. Ahora, para traer gas no ruso al país, Berlín ha destinado tres mil millones de euros para apoyar el desarrollo de cuatro terminales flotantes de importación de gas natural licuado. Las empresas y los consumidores tendrán que pagar más por su energía en el futuro, pero el gobierno habrá creado la infraestructura para permitir una base de proveedores de gas natural más diversa.
Estos movimientos de Lituania y Alemania se basan en los esfuerzos recientes de la Comisión Europea para garantizar una mayor competencia en los mercados del gas y proporcionar financiación directa para mejoras en las tuberías y la infraestructura de gas natural licuado, inversiones que las empresas privadas por sí solas tenían pocos incentivos para realizar. Como resultado, el mercado de gas natural de Europa es más resistente hoy que cuando Rusia cortó los flujos de gas en 2009.
Las reservas de propiedad del gobierno, como la Reserva Estratégica de Petróleo de EE. UU., son otra herramienta para la seguridad energética que no puede ser proporcionada únicamente por el mercado. (En Europa, muchos gobiernos no tienen reservas, sino que exigen a las empresas que mantengan niveles de inventario por encima de lo normal). Aunque tales reservas pueden ayudar a aliviar la escasez en una crisis, también requieren una infraestructura que es poco probable que las empresas privadas construyan por su cuenta.
La administración del presidente estadounidense Joe Biden ha liberado enormes cantidades de petróleo de la Reserva Estratégica de Petróleo, por ejemplo, pero la capacidad del gobierno para liberar aún más para calmar los precios mundiales se ve limitada por la escasez de puertos y terminales disponibles. En el pasado, tales limitaciones de infraestructura eran poco comunes. Sin embargo, el auge del esquisto que convirtió a Estados Unidos en un exportador neto de energía ha aumentado drásticamente la demanda de espacio portuario, que ahora es reclamado principalmente por el sector privado. Para que las acciones del gobierno aumenten el suministro global total en lugar de simplemente desplazar los barriles del sector privado, se necesitan puertos y terminales adicionales que pueden tener un uso limitado fuera de las crisis energéticas.
Dado que hay poca justificación comercial para la infraestructura que solo se usa ocasionalmente, los gobiernos deben desempeñar un papel en su desarrollo, como recomendó un importante informe del Departamento de Energía en 2015.
Es posible que los gobiernos también deban intervenir en los mercados energéticos más allá de los del petróleo y el gas. Es probable que los minerales críticos necesarios para una transición energética exitosa, como el litio, el níquel y el cobalto, escaseen a medida que los vehículos eléctricos se vuelvan más frecuentes y la energía solar, eólica, baterías y otras formas de energía baja o cero emisiones de carbono. proliferan las infraestructuras. Una respuesta sería extraer más de ellos.
Hasta la fecha, las empresas estadounidenses han evitado en gran medida producir y procesar minerales críticos debido a los costos ambientales asociados con hacerlo y la fácil disponibilidad de fuentes extranjeras. Pero habiendo determinado que varios de estos minerales son críticos para la seguridad nacional, la administración Biden ahora ofrece incentivos para impulsar su producción nacional. También puede ser necesaria una participación adicional del gobierno.
Es comprensible que los desarrolladores privados estén nerviosos por hacer grandes inversiones que podrían tardar una década o más en dar sus frutos mientras se realizan grandes esfuerzos para encontrar alternativas a estos minerales o comercializar su reciclaje. El gobierno de EE. UU. podría considerar garantizar dichos mercados, como lo hizo con las vacunas COVID-19, para garantizar la producción de minerales críticos a mayor escala.
La intervención del gobierno para mejorar la seguridad energética no tiene por qué limitarse a subsidios, exenciones fiscales y otros incentivos. La diplomacia también puede ayudar a asegurar suministros de energía adecuados en una crisis. Cuando Europa enfrentó escasez de gas natural el invierno pasado, por ejemplo, Estados Unidos envió emisarios a Japón y Corea del Sur, entre otros lugares, para persuadirlos de renunciar a algunos cargamentos de gas natural que luego podrían fluir a Europa. Estados Unidos también alentó a Qatar a permitir que su gas se vendiera a compradores europeos, transacciones de terceros que a menudo estaban prohibidas por cláusulas de destino en contratos a largo plazo.
Obsoleto y caduco
La segunda falla del mercado que requiere la intervención del gobierno en los mercados energéticos se deriva del marco de tiempo relativamente corto que tiene el mundo para lograr sus objetivos climáticos. Es posible que los nuevos activos de petróleo y gas que se necesitan para garantizar la seguridad energética durante la transición deban retirarse antes de que las empresas puedan devolver el dinero a sus inversores.
Después de todo, ¿qué empresa arriesgaría capital para mantener las luces y la calefacción encendidas en el corto y mediano plazo mientras los formuladores de políticas hacen promesas cada vez más ambiciosas para dejar obsoleta la infraestructura necesaria? En la medida en que las empresas estén dispuestas a realizar esas inversiones, no deberían tener que apostar en contra de la capacidad del mundo para alcanzar sus objetivos climáticos.
Es más, la formulación de políticas creativas puede ayudar a satisfacer las necesidades energéticas actuales sin socavar la transición energética del mañana. Los gobiernos podrían, por ejemplo, designar ciertos tipos de instalaciones de petróleo y gas como “activos de transición” y asumir un papel más activo para ayudar a las empresas privadas a construirlos. Los activos como las terminales de regasificación y los oleoductos que se necesitan hoy pero que corren el riesgo de quedarse varados si se logra el objetivo de cero emisiones netas para 2050 también podrían necesitar estar «listos para la transición», es decir, construidos equipados para la tecnología de captura de carbono. o para combustibles bajos en carbono como el hidrógeno y el amoníaco, y los gobiernos podrían asumir algunos de los costos adicionales en los primeros años.
Alternativamente, los gobiernos podrían desarrollar herramientas innovadoras para planificar la obsolescencia. Por ejemplo, podrían favorecer la autorización de inversiones en infraestructura de hidrocarburos con períodos de recuperación más cortos, con la condición de permitir que se tenga derecho a pagar para liquidar el activo después de un tiempo específico, o acortar el período de recuperación al reducir el costo de capital para las empresas privadas. a cambio del derecho a retirar el activo después de que la inversión produzca un cierto rendimiento.
Los gobiernos deberán tener mucho cuidado al adoptar tales políticas. Deben limitarse a proyectos de hidrocarburos que se consideren necesarios para las necesidades de seguridad energética a corto plazo. Y deberían favorecer proyectos con usos más versátiles, como aquellos que pueden generar energía limpia o pueden redirigir la energía a otros destinos. Además, los formuladores de políticas deben evaluar cuidadosamente qué componentes de la industria del petróleo y el gas son realmente adecuados para los proyectos listos para la transición, de modo que las afirmaciones no probadas de que algunos proyectos de petróleo y gas pueden estar «listos para el hidrógeno», por ejemplo, no se conviertan en una escapatoria para las empresas. explotar. Finalmente, los gobiernos deberían exigir a los desarrolladores de proyectos que cumplan con los estándares de emisiones más estrictos (para fugas de metano, por ejemplo) para que la infraestructura pueda tener la menor huella de carbono posible.
Responsabilidad del problema
La tercera falla del mercado que requiere una mayor intervención del gobierno en el mercado de la energía es ahora la más familiar: las empresas privadas y los individuos no asumen los costos totales para la sociedad del carbono y otros contaminantes que emiten. Por lo tanto, los gobiernos deben exigir a los productores y consumidores que “internalicen” estos costos, a través de la fijación de precios del carbono u otros mecanismos. Se necesita una política climática gubernamental más sólida, que incluya impuestos al carbono, subsidios, mandatos y estándares, para lograr reducciones rápidas en las emisiones de carbono. Como dejó en claro el informe más reciente del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático de la ONU, se está acabando el tiempo para evitar las consecuencias más graves del cambio climático. Si las emisiones no se reducen de inmediato, no será posible limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 grados centígrados. el umbral por encima del cual se producirán los peores efectos ambientales, sanitarios, económicos y de otro tipo. Y a medida que los impactos del cambio climático se vuelvan más frecuentes y severos, aumentará la urgencia de la acción gubernamental.
La tercera falla del mercado que requiere una mayor intervención del gobierno en el mercado de la energía es ahora la más familiar: las empresas privadas y los individuos no asumen los costos totales para la sociedad del carbono y otros contaminantes que emiten. Por lo tanto, los gobiernos deben exigir a los productores y consumidores que “internalicen” estos costos, a través de la fijación de precios del carbono u otros mecanismos. Se necesita una política climática gubernamental más sólida, que incluya impuestos al carbono, subsidios, mandatos y estándares, para lograr reducciones rápidas en las emisiones de carbono. Como dejó en claro el informe más reciente del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático de la ONU, se está acabando el tiempo para evitar las consecuencias más graves del cambio climático. Si las emisiones no se reducen de inmediato, no será posible limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 grados centígrados. el umbral por encima del cual se producirán los peores efectos ambientales, sanitarios, económicos y de otro tipo. Y a medida que los impactos del cambio climático se vuelvan más frecuentes y severos, aumentará la urgencia de la acción gubernamental.
Las fuerzas del mercado por sí solas no pueden generar una economía suficientemente baja en carbono. Sin una mayor intervención del gobierno, la escasez real y anticipada de gas natural se traducirá en un mayor uso de carbón, por ejemplo, como ya ha demostrado la crisis actual. Esta puede haber sido una respuesta aceptable a la inseguridad energética en la década de 1970, cuando los países del G-7 se comprometieron a aumentar la producción y el comercio de carbón ante la escasez de petróleo. Pero como el combustible más intensivo en carbono, el carbón ya no es una alternativa adecuada, incluso si es un sustituto viable del gas ruso.
El problema de los combustibles sucios que reemplazan a los más limpios en tiempos de agitación también destaca un desafío aún mayor: el suministro de energía baja en carbono a los países en desarrollo cuya necesidad de energía está creciendo rápidamente. Los países desarrollados deberán ayudar a que la inversión privada en energía baja en carbono para los países en desarrollo sea menos riesgosa. Para lograr emisiones netas cero para 2050, más del 70 por ciento de la inversión en energía limpia en los mercados emergentes y en desarrollo debe provenir del sector privado, según la Agencia Internacional de Energía. Los gobiernos deben hacer más para ayudar a movilizar ese capital. Por ejemplo, instituciones como el Banco Mundial y la Corporación Financiera de Desarrollo de EE. UU. podrían prestar a los bancos locales a tasas asequibles, financiar proyectos en moneda local y ampliar la disponibilidad de garantías de préstamos. Estas instituciones también podrían prestar directamente a los desarrolladores de proyectos. El capital de las instituciones financieras de desarrollo puede contribuir en gran medida a estimular la inversión privada.
La buena noticia es que, a largo plazo, muchas de las acciones gubernamentales necesarias para reducir las emisiones, en particular mediante la reducción de la demanda de petróleo y gas, también impulsarán la seguridad energética. Esto se debe en parte a que la seguridad energética proviene no solo de producir más petróleo, sino de usar menos. Hace quince años, Estados Unidos importaba dos tercios del petróleo que consumía; en 2021 exportó más petróleo del que importó. Sin embargo, los estadounidenses siguen siendo igual de vulnerables a las subidas de los precios de la gasolina cuando se interrumpe el suministro mundial de petróleo. Los hogares en Europa estarían igualmente más seguros si consumieran menos gas natural, ya sea utilizando sustitutos o siendo más eficientes energéticamente. Aquí, también, hay un papel para el gobierno:
El 11 de septiembre de Europa
Es probable que un papel más expansivo del gobierno sea una característica definitoria del nuevo orden energético mundial que surgirá de la crisis entre Rusia y Ucrania. Y así como una mayor intrusión del gobierno en los mercados energéticos tuvo profundas ramificaciones económicas, políticas y geopolíticas en la década de 1970, tal actividad será transformadora hoy, aunque no de manera negativa, si se hace bien. Estructurado y administrado adecuadamente, un mayor compromiso del gobierno en el ámbito de la energía y el clima puede ayudar a suavizar la volatilidad de los mercados, mitigar los riesgos que inevitablemente surgirán de la transición energética y acortar el camino hacia las emisiones netas cero.
En la medida en que mejoren la seguridad energética, por ejemplo, las políticas gubernamentales bien diseñadas pueden reducir el riesgo de una reacción populista, como las protestas de los “chalecos amarillos” de Francia, contra las iniciativas climáticas. Del mismo modo, más opciones para el abastecimiento de energía disminuirán la influencia geopolítica que pueden acumular los productores tradicionales de petróleo y gas a corto plazo, antes de que se complete la transición energética. Como advertimos en estas páginas a principios de este año, si los gobiernos occidentales dejan estas decisiones en manos del mercado, los proveedores de bajo costo como Rusia y los países del Golfo Árabe terminarán produciendo una mayor parte del petróleo y el gas del mundo durante el período de varias décadas en cuyo consumo cae pero sigue siendo sustancial.
Esta dinámica podría ser particularmente problemática si las presiones para frenar la inversión en combustibles fósiles conducen a una disminución en la producción de las empresas energéticas occidentales, incluso cuando la demanda aumenta o se estanca. Pero si los gobiernos occidentales pueden facilitar la inversión en activos de transición, con el tiempo pueden reducir tanto las emisiones de carbono como la dependencia de los productores tradicionales que pueden explotar la transición para su propio beneficio económico y geopolítico.
Los esfuerzos del gobierno para asegurar la financiación de proyectos de energía limpia en los mercados emergentes también pueden reducir otro conjunto de riesgos: los derivados de la creciente brecha entre los países desarrollados y en desarrollo. En ausencia de tales medidas, el resentimiento de los países pobres y de medianos ingresos hacia los ricos que se niegan a financiar proyectos de combustibles fósiles en el mundo en desarrollo, incluso mientras se esfuerzan por obtener más petróleo y gas para compensar sus propias pérdidas de la crisis actual. —seguirá creciendo, comprometiendo la cooperación no solo sobre el cambio climático sino también sobre otros temas críticos, como la preparación para una pandemia, la resolución de conflictos y la lucha contra el terrorismo. Que la carga del calentamiento global recaiga desproporcionadamente sobre los mismos países que tienen la menor responsabilidad por las emisiones globales solo exacerba su rencor.
Lo que es más importante, la intervención del gobierno para acelerar la reducción de las emisiones de carbono puede prevenir algunos de los resultados del cambio climático que tienen las peores implicaciones geopolíticas y de seguridad. Como concluyó el Consejo Nacional de Inteligencia de EE. UU. el año pasado, el cambio climático amplificará la competencia estratégica sobre el Ártico, avivará el conflicto sobre los recursos hídricos y la migración, y potencialmente generará nuevos tipos de disputas geopolíticas a medida que los países prueben y desplieguen unilateralmente iniciativas de geoingeniería a gran escala. Las reducciones de emisiones necesarias para evitar estos resultados no se pueden lograr sin la acción del gobierno.
Ciertamente, no siempre es deseable una mayor intervención del gobierno en los mercados energéticos. Como mostró la experiencia estadounidense en la década de 1970, los gobiernos que van demasiado lejos hacia la planificación nacional o la política industrial sin restricciones desperdiciarán los muchos beneficios del libre mercado. Para tener éxito, los formuladores de políticas deben adaptar sus políticas estrechamente a fallas específicas del mercado. Como escribió Alexander Hamilton: “En cuestiones de industria, la empresa humana debe, sin duda, dejarse libre en su mayor parte; no encadenado por demasiada regulación; pero los políticos prácticos saben que puede ser estimulado beneficiosamente por ayudas prudentes y estímulos por parte del gobierno.”
Algunos países europeos ya han ido demasiado lejos en su respuesta a la crisis actual. España y Portugal han aprobado topes en los precios del gas natural que son solo una fracción del precio de mercado. Algunos demócratas en el Congreso de EE. UU. han propuesto una medida que prohibiría los aumentos de precios durante las emergencias energéticas nacionales declaradas por el presidente. Como sugiere la historia reciente, tales controles de precios serán contraproducentes.
Al asumir un papel más activo en los mercados energéticos, los gobiernos deben resistir la tentación de dirigir sus sectores energéticos de la forma en que lo hacen aquellos con empresas de propiedad nacional. El gobierno de EE. UU., por ejemplo, asigna permisos a las empresas que desean exportar gas natural, pero no indica adónde va ese gas, sino las fuerzas del mercado. Un papel más activo del gobierno que favorezca a algunos países sobre otros corre el riesgo de politizar el comercio de energía y reducir la capacidad de los mercados globales para asignar recursos de manera eficiente.
Los gobiernos también deben tener cuidado de no depender demasiado de la diplomacia energética, especialmente la que busca influir en lo que deberían ser decisiones basadas en el mercado sobre la compra y venta de energía. Los recientes esfuerzos estadounidenses para liberar suministros de gas natural licuado para Europa al desalentar las compras asiáticas se justificaron en una crisis, pero se debe tener precaución en el futuro. Inyectar política en asuntos comerciales corre el riesgo de socavar la fe de los socios comerciales de EE. UU. en la santidad de los contratos a largo plazo, lo que en última instancia podría perjudicar a las empresas estadounidenses, socavar la inversión o arriesgar los esfuerzos de represalia para politizar el comercio de otros bienes y servicios.
También son riesgosos los esfuerzos gubernamentales agresivos para lograr la seguridad energética al desconectarse de la economía energética global. Algunos miembros del Congreso de EE. UU., señalando que EE. UU. ahora exporta más energía de la que importa, abogan por frenar las exportaciones de petróleo y gas de EE. UU. para satisfacer primero las necesidades energéticas de EE. UU. Tales acciones probablemente resultarían contraproducentes, socavando la seguridad energética y el libre comercio. La diversificación de la oferta mediante el estímulo de la producción nacional de productos básicos clave puede traer beneficios, pero también lo hace la integración en un mercado energético flexible y bien abastecido. La autosuficiencia energética puede parecer un camino hacia la seguridad, pero sería altamente ineficiente e impondría costos innecesarios. También dejaría a los Estados Unidos sin los vínculos energéticos globales necesarios para satisfacer la demanda en caso de una futura crisis o caída en los EE. UU.
Finalmente, los gobiernos deben evitar inflamar las divisiones partidistas internas, que en los Estados Unidos ya son profundas con respecto a la cuestión del papel del gobierno. En los próximos años, un número creciente de propuestas legislativas destinadas a impulsar la seguridad energética, suavizar la transición a emisiones netas cero y hacer frente al cambio climático prometen más puntos críticos políticos y disputas partidistas. Por lo tanto, los líderes estadounidenses deben hacer un esfuerzo concertado para construir una coalición bipartidista y de base amplia en apoyo de estas medidas, que incluya a todos, desde ambientalistas hasta la industria del petróleo y el gas. Otra coalición de extraños compañeros de cama existió hace dos décadas, antes del auge del esquisto, cuando Estados Unidos importó enormes cantidades de petróleo de regiones a veces inestables que representaban una amenaza para la seguridad nacional. Un amplio espectro de intereses, cada uno motivado por diferentes argumentos, se juntaron entonces para empujar a Estados Unidos a consumir menos petróleo. Hoy, se podría construir una coalición similar en torno a la necesidad de una estrategia integrada que garantice tanto la seguridad climática como la seguridad energética.
Europa ha llamado a la guerra rusa en Ucrania su 11-S. Los ataques terroristas de ese día dieron lugar a un nuevo orden de seguridad que dominó el panorama internacional durante 20 años y sigue siendo una característica dominante de los asuntos mundiales. Un legado de la guerra de Ucrania será un nuevo orden energético, que se originará en Europa pero se irradiará a los confines más lejanos de la economía global. Se definirá por los imperativos duales de la seguridad energética y la acción climática. Perseguirlos al mismo tiempo, sin permitir que uno comprometa al otro, requerirá aprovechar el poder de los mercados. Pero también requerirá un papel mucho más expansivo del gobierno para aprovechar, dar forma y dirigir esos mercados, corrigiendo las fallas que la crisis actual pone de relieve. Sin la intervención del gobierno, adaptada y restringida pero no obstante incrementada.
JASON BORDOFF es decano cofundador de la Escuela del Clima de Columbia y director fundador del Centro de Política Energética Global de la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad de Columbia. Durante la administración de Obama, se desempeñó como Asistente Especial del Presidente y Director Principal de Energía y Cambio Climático en el personal del Consejo de Seguridad Nacional.
MEGHAN L. O’SULLIVAN es profesora Jeane Kirkpatrick de Práctica de Asuntos Internacionales en la Escuela Kennedy de Harvard y autora de Windfall: How the New Energy Abundance Upends Global Politics and Strengthens America’s Power. Durante la administración de George W. Bush, se desempeñó como asistente especial del presidente y asesora adjunta de seguridad nacional para Irak y Afganistán.
