Por Jen Kirby en VOX
Por qué el que Ucrania se mantenga fuera de la OTAN se perfila como un posible acuerdo para poner fin a la guerra.
A pesar de que la guerra en Ucrania continúa, los funcionarios de Ucrania y Rusia están en negociaciones para encontrar una manera de poner fin al conflicto . Y la neutralidad es uno de los principios clave que , según los informes, Kiev y Moscú están negociando en este momento.
La idea de que Ucrania sirva como puente neutral entre Rusia y Occidente no es nueva. Pero un mes después de una guerra en la que la resistencia ucraniana ha frustrado los objetivos bélicos más grandes de Rusia , la idea ha recuperado prestigio como una solución para ayudar a detener la devastación en Ucrania y protegerse contra futuros conflictos.
En términos generales, la neutralidad de Ucrania probablemente lo obligaría a abandonar sus ambiciones de unirse a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y renunciar a albergar instalaciones de la OTAN en su territorio, probablemente a cambio de algún tipo de garantías de seguridad, para evitar que Rusia lance otra invasión.
Tanto Ucrania como Rusia pueden encontrar algo apetecible en él. El presidente ucraniano, Volodymyr Zelenskyy , ha reconocido que Ucrania en realidad no se unirá a la OTAN, y los funcionarios ucranianos han indicado que están abiertos a discutir el estatus de Ucrania . También puede ser algo que Rusia podría aceptar, si mantener a la OTAN fuera de Ucrania y lejos de las fronteras de Rusia es un resultado que el presidente ruso, Vladimir Putin, podría manipular en casa. El portavoz del Kremlin, Dmitry Peskov, dijo que un acuerdo para una Ucrania neutral podría ser una «especie de compromiso».
La neutralidad ucraniana, dijo Pascal Lottaz, profesor asistente de estudios de neutralidad en el Instituto de Estudios Avanzados de Waseda, puede ser la única opción “en la que todas las partes, los rusos, los ucranianos, los EE. UU. y la OTAN, básicamente se sentarían y dirían: ‘Bien, podemos aceptar eso; bien, podemos vivir con eso’”.
Pero dependerá de los detalles. Ucrania abandonó formalmente su estatus neutral en 2014, después de que Rusia anexó Crimea e invadió el este de Ucrania. Las quejas de Putin antes de la guerra iban mucho más allá de la posible, pero también extremadamente improbable , membresía de Ucrania en la OTAN, por lo que Rusia puede tener en mente una versión diferente de neutralidad. De hecho, el otro objetivo declarado de Putin de “desmilitarizar” Ucrania insinúa eso.
“Neutralidad: ese término se usa aquí, pero en realidad no se trata de nada de esto”, dijo Mark Kramer, director del Proyecto de Estudios de la Guerra Fría en el Centro Davis para Estudios Rusos y Euroasiáticos en la Universidad de Harvard. “Se trata de servilismo total, y creo que eso es lo que los ucranianos han rechazado por completo”.
Rusia, al atacar a Ucrania, pisoteó sus propios acuerdos y obligaciones internacionales , lo que hará que la neutralidad, o potencialmente cualquier acuerdo negociado, requiera más que la firma de Putin. Es probable que alguna combinación de los países poderosos del mundo tenga que involucrarse, incluidos posiblemente los Estados Unidos, Europa, la OTAN e incluso China. Es posible que estos países tengan que decidir hasta dónde están dispuestos a llegar para asegurar la neutralidad de Ucrania, si se trata de eso. Y si la OTAN, por ejemplo, se convierte en garante del estatus neutral de Ucrania, de repente Ucrania no parece tan neutral después de todo.
Una Ucrania neutral, entonces, podría sonar bien para todos. Pero la neutralidad solo funciona porque los países ven en sus intereses políticos y de seguridad respetar ese estatus y, mientras las bombas continúan cayendo, aún no está claro que Rusia también lo vea de esa manera.
¿Cómo sería una Ucrania neutral? Miremos alrededor del vecindario.
Europa no es ajena a los estados neutrales, ya sea en la Europa del siglo XIX o durante la Guerra Fría . Como dijo Ulrika Möller, profesora asociada de ciencias políticas en la Universidad de Gotemburgo, la neutralidad es un instrumento para que los estados más pequeños protejan su propia integridad política contra un vecino importante o una potencia regional. Como ella lo expresó: «Queremos seguir con vida, entonces, ¿qué tenemos que hacer para seguir con vida?»
Maartje Abbenhuis, historiadora de guerra de la Universidad de Auckland, dijo que a menudo lo que llamamos neutralidad es en realidad “neutralización”, donde “el mundo acuerda eliminar algo de la política exterior, por lo que todos acuerdan no atacarlo”.
Es probable que Ucrania tenga una versión de «neutralización». Aunque Kiev puede estar de acuerdo en adoptar una política de neutralidad, si se mantiene, será porque Ucrania, Rusia y Occidente consideran que les conviene preservar ese estatus. Rusia estaría de acuerdo en respetar la integridad territorial de Ucrania, pero eso probablemente también significa que la puerta abierta de la OTAN a la membresía de Ucrania se cerraría.
Ucrania tendría alguna compañía en Europa entre los estados neutrales o no alineados. Austria, Finlandia, Suecia, Irlanda y Malta son todos países neutrales o no alineados dentro de la Unión Europea. Suiza , famosamente, es neutral, aunque no en la UE.
Todos esos países tienen ejércitos ya que todavía tienen derecho a defenderse si alguien viola esa neutralidad. Algunos, como Suiza y Suecia, han adoptado una versión de neutralidad durante siglos. Otros lo adoptaron tanto por presión externa como por necesidad, como Finlandia, que comparte una frontera de 800 millas con Rusia. Rusia invadió Finlandia en 1939, y aunque los finlandeses rechazaron una toma de posesión rusa, en aras de que eso no volviera a suceder, firmó un tratado de amistad con Rusia en 1948 y permaneció no alineado durante la Guerra Fría, aunque aguantó con mucha intromisión e influencia soviética durante ese período .
Peskov, el portavoz del Kremlin, supuestamente sugirió que ambas partes estaban hablando sobre la posibilidad de una neutralidad austríaca o sueca para Ucrania. Y los expertos dijeron que Austria puede ser el mejor análogo para una futura Ucrania neutral.
Después de la Segunda Guerra Mundial, las potencias aliadas (Francia, Gran Bretaña, Estados Unidos y la Unión Soviética) ocuparon Austria, al igual que Alemania. A cambio de poner fin a la ocupación, Austria accedió a declarar la neutralidad. El 26 de octubre de 1955 , el día después de la fecha límite para que las últimas tropas extranjeras abandonaran Austria , Austria adoptó la neutralidad permanente en su constitución . Austria no se uniría a alianzas militares, no tomaría partido en guerras futuras y no permitiría bases extranjeras en su territorio.
Con el tiempo, la neutralidad se entrelaza con la identidad política de un país, independientemente de si fue una imposición o una elección. La neutralidad de Austria fue el trato para poner fin a la ocupación. Peter Ruggenthaler, subdirector del Instituto Ludwig Boltzmann para la Investigación sobre las Consecuencias de la Guerra, señaló que los partidos políticos austriacos en general se han mostrado cautelosos a la hora de apoyar la membresía en la OTAN, y la mayoría de los austriacos también se oponen . “Es menos para la población una cuestión de seguridad, es principalmente una cuestión de identidad”, dijo.
Eso no significa que los factores externos no puedan cambiar la posición no alineada de un país, o que la neutralidad en sí misma no pueda ser un poco flexible . El apoyo público para unirse a la OTAN se ha deslizado en Suecia y Finlandia tras la invasión de Rusia, aunque no por márgenes abrumadores. Y aunque ambos permanecen formalmente no alineados, ya cooperan muy de cerca con la OTAN .
Aún así, la neutralidad es un valioso instrumento geopolítico que un estado no alineado puede utilizar para promover sus propios intereses. También es la razón por la que las cuestiones de seguridad europeas se discutieron en Helsinki durante la Guerra Fría, y por la que Viena es hoy sede de las negociaciones del acuerdo con Irán .
La neutralidad para Ucrania también parecería ser el instrumento político ideal: una ex república soviética que pudiera convertirse en un amortiguador entre Rusia y el resto de Europa, gestionando los vínculos con ambos. Es por eso que la idea de una Ucrania neutral no nació de esta guerra. Pero aceptar ese estatus ahora, en medio de uno, es aún más complicado.
Las complicadas preguntas sobre la neutralidad ucraniana
Rusia continúa bombardeando ciudades y destruyendo infraestructura civil como hospitales y un teatro . Se ha confirmado la muerte de más de 1.000 civiles ucranianos hasta el 25 de marzo (un número probablemente mucho mayor que seguirá aumentando) y más de 10 millones de personas han sido desplazadas, de las cuales más de 3,7 millones han huido a otros países. El ejército ruso también ha visto bajas asombrosas, y la OTAN dice que posiblemente hasta 15,000 soldados rusos han muerto hasta ahora. Mientras tanto, las sanciones occidentales están estrangulando la economía de Rusia, dejando a los rusos de a pie sufriendo.
Los costos se multiplican cada día que continúa la guerra. La mejor esperanza para un alto el fuego y una tregua a más largo plazo puede ser un acuerdo sobre el estatus neutral de Ucrania.
Ucrania se comprometió con la neutralidad tras la desintegración de la Unión Soviética; cada uno de sus alejamientos de la neutralidad fue generalmente en respuesta a amenazas o agresiones rusas . Rusia tiene preocupaciones de seguridad válidas acerca de que la OTAN esté en sus fronteras. Pero la retórica de Putin ha negado la condición de Estado ucraniano y exigido la «desmilitarización y desnazificación de Ucrania», un ataque falso que en gran parte es un código para el cambio de régimen.
La posición maximalista de Putin en realidad no cuadra con la simple aceptación de la neutralidad, aunque las pérdidas en el campo de batalla y la resistencia de Ucrania pueden haber cambiado el cálculo de Moscú. Pero aun así, eso lleva a otro problema: ¿Quién confía ahora en Putin?
“Probablemente hubo al menos una docena de acuerdos internacionales que Rusia firmó con Ucrania que comprometían a Rusia a respetar las fronteras de Ucrania de diciembre de 1991, sin embargo, el gobierno ruso no ha mostrado importancia en el cumplimiento de esas obligaciones”, dijo Kramer, del Centro Davis de Harvard.
Un acuerdo entre Ucrania y Rusia sobre la neutralidad no será suficiente. Vlad Mykhnenko, un geógrafo económico de la Universidad de Oxford que ha escrito sobre el conflicto en el este de Ucrania, dijo que incluso si hay un tratado, poco impide que Rusia lo rompa. “¿Qué sucede entonces, si [Putin] dice: ‘Oh, en realidad, no nos gusta. Voy a entrar, hay algo que no nos gusta en Ucrania y tenemos que limpiarlo’”.
Esa puede ser la pregunta más importante sobre el estado neutral de Ucrania: ¿Quién garantizará que siga siendo así?
Ahí es donde entra el resto del mundo, probablemente Estados Unidos y sus aliados. Y mucho depende de los riesgos que estén dispuestos a tolerar, y de si eso sería aceptable para Ucrania o Rusia.
Mykhnenko dijo que si una Ucrania neutral fuera atacada nuevamente, debería haber una “garantía para proporcionar ayuda militar y tropas sobre el terreno”.
Los candidatos obvios para respaldar a Ucrania son los que tienen más en juego: Europa, Estados Unidos y la OTAN. Pero algunos sugirieron que podría tomar más que eso, y que países como China podrían necesitar involucrarse para ayudar a hacer cumplir y endulzar el acuerdo para Rusia.
La solidez de estas garantías es importante. Si implican que los aliados de la OTAN se comprometan a respaldar a Ucrania en caso de que Rusia vuelva a realizar una invasión a gran escala, eso se parecería mucho a la membresía de la OTAN en todo menos en el nombre. “¿Se permitiría a Estados Unidos u otros países de la OTAN usar la fuerza militar si se viola un acuerdo en la familia? Eso, creo, puede ser un puente demasiado lejano para los rusos en este momento”, dijo P. Terrence Hopmann, profesor de relaciones internacionales en la Universidad Johns Hopkins.
Pero, agregó Hopmann, dada la mala fe que Putin ha mostrado en las negociaciones, será difícil para Ucrania aceptar la neutralidad sin algunas garantías de seguridad serias. Otros expertos dijeron que los mecanismos no militares, como las sanciones automáticas u otras penas, son una opción. Pero parece poco probable que sean suficientes para un país que suplica a Occidente una zona de exclusión aérea.
“Ese es el círculo que es difícil de cuadrar en este caso”, dijo Hopmann. “Ahí es donde estamos atrapados en este momento, en muchos sentidos”.
Neutralidad, pero ¿entonces qué?
Si Rusia acepta la neutralidad de Ucrania, probablemente será porque el plan de victoria rápida de Putin fracasó. Pero en Ucrania, donde la gran mayoría del público quiere pelear y cree que ganará , el estado neutral se siente mucho más cargado que hace un mes.
“Ahora es mucho más difícil para los ucranianos aceptar esto bajo la presión de la amenaza militar rusa y una guerra en curso en [su] país”, dijo Hopmann. “Parece que ahora lo están haciendo bajo el cañón de un arma, en lugar de los deseos voluntarios de la población ucraniana”.
Los ucranianos bajo asedio también son profundamente escépticos de que la neutralidad sea lo que quiere Rusia. “Rusia no respetará ninguna garantía de seguridad porque Rusia no aceptará nada menos que la destrucción de Ucrania”, dijo Mychailo Wynnyckyj, sociólogo de la Academia Mohyla de la Universidad Nacional de Kiev. “No se trata de estatus, se trata de existencia”.
Aquellos que ven una Ucrania neutral como la única solución para poner fin a la guerra están viendo este mundo más multipolar a través de una lente realista. Hay grandes poderes en competencia, y hay poderes más débiles que quedan atrapados en el medio, y es probable que se vean obligados a tomar decisiones para su supervivencia, ya sea que encajen o no con las ideas de democracia, libertad y autodeterminación.
La neutralidad puede resolver un dilema, pero es casi seguro que cualquier acuerdo negociado entre Rusia y Ucrania abordará cuestiones que van más allá de la neutralidad. Según los informes, algunas de las demandas que Rusia ha presentado incluyen la llamada «desmilitarización » y «desnazificación» de Ucrania. La desnazificación es falsa y probablemente sea un esfuerzo por cambiar el régimen, algo que los ucranianos, que se han unido al liderazgo de Zelenskyy, no aceptarán en este momento.
Tampoco está claro qué significa exactamente la desmilitarización, pero los expertos dijeron que podría significar límites en las armas ofensivas de Ucrania o el número de tropas. Pero la idea de que Ucrania renunciaría a su ejército después de ser invadida parece insondable y, nuevamente, la mayoría de los países neutrales mantienen ejércitos.
Y, por supuesto, están las cuestiones del territorio de Ucrania, y si Moscú exigirá el reconocimiento del control ruso de Crimea y/o intentará labrar el Donbas, donde Rusia ha declarado dos regiones independientes , y donde parece estar escalando su ofensiva. .
Pero estas discusiones tienen lugar en medio de una guerra que dificulta que cualquiera de las partes se involucre en la diplomacia, ya que todavía están tratando de obtener concesiones por otros medios. El ministro de Relaciones Exteriores de Turquía, Mevlut Cavusoglu, que está ayudando a mediar en las conversaciones, dijo recientemente que si bien hay impulso, “no es tan fácil negociar mientras la guerra está en curso o ponerse de acuerdo cuando mueren civiles”.
“El resultado de la guerra se decidirá en el campo de batalla”, dijo Mykhnenko. “Me temo que esa es una verdad básica. Cualquiera que sea la discusión, las decisiones, los debates y las negociaciones que se lleven a cabo en Bielorrusia o Estambul, todo eso es solo un espectáculo secundario”.
Pero todas las guerras, ya sea que se peleen con empate o con un claro vencedor , terminan en acuerdos. La única diferencia es cuánto sufrimiento y destrucción ocurre en el proceso de llegar allí. Los defensores de la neutralidad ucraniana creen que cuanto antes suceda, antes evitará que Ucrania y el resto de Europa sufran más tragedias.
“Al final”, dijo Lottaz, el profesor de estudios de neutralidad, “será un modelo ucraniano, será único, si se convierte en algo. Pero, de nuevo, es la neutralidad o Afganistán. Al menos no veo otra salida”.
